擱置的校務議案,擱淺的大學自治

十六世紀時的西敏寺,現代議事規則的發源地。

「以一盤散沙之民眾,忽而登彼於民國主人之位,宜乎其手足無措,不知所從,所謂集會則烏合而已。」

孫文,《民權初步》

三月二十四日的台大臨時校務會議結束後,校長遴選委員會發言人袁孝維對媒體宣稱「擱置這些提案,其實就等同於退回」;代理校長郭大維則說「等於校務會議不予處理」1馮靖惠,〈台大校長遴委會發言人:擱置反管提案 等於退回〉,《聯合報》,2018年3月25日。。怪哉!擱置的威力怎如此強大?莫非台大校務會議的議案數量已多達美國國會之等級?!2在此次的台大臨時校務會議中,議事人員劉先生在受命解釋擱置動議時提到,美國國會常祭出擱置動議來封殺議案。劉先生沒講的是,美國國會平時待處理的議案在十九世紀就已多到難以消化,所以不得不跳脫傳統常規,容許用不得討論、簡單多數即通過的擱置動議來迅速封殺多數黨不要談的議案。美國國會殿堂內每年交付投票的案件數以千計。台大校務會議有如此沈重的負擔嗎?以上學期的第一次校務會議為例:包含兩個臨時動議在內,總共才十七個議案。參閱:Henry M. Robert, Robert’s Rules of Order Revised, 4th ed., Chicago, New York: Scott, Foresman and Company, 1915, pp. 107-108.

提出此動議的物理系主任張顏暉本主張將議案「全部退回」。不論在台大內規或一般的議事規則中,根本無「退回」此項。學生代表乃當場指點說,張教授應該提的是「擱置」(lay on table)或「無期延期」。3台大校方公佈的會議記錄相當簡略,未能反映議事過程。筆者主要參考的是台大意識報公佈之現場錄音。讀者亦可參閱刊載於《新頭殼》的文字整理,尤其是其中的第二篇:陳香蘭,〈大揭錄 2:台大臨時校務封殺「成立台大校長遴選爭議調查小組」〉。

當場有幾位教授不知何謂「擱置」及其相關議事規則(!),議事人員劉有恆受主席之命以此妙喻解說:議案的「擱置、抽出」有如「冷凍、解凍」。

問題來了:既然可解凍,就是仍可處理,所以「擱置」並非不處理,更不是「退回」。既然如此,怎會有所謂的「退回」、「不予處理」之說?媒體怎會以「封殺4吳柏軒、林曉雲,〈 管中閔爭議5案 台大全封殺〉,《自由時報》,2018年3月25日。」來形容臨時會諸項提案的結局呢?

關鍵在於議事人員的解釋:其一,議案一旦被擱置,若不於「會期」之內被解凍,即自動消失;其二,每次的校務會議為單一會期。基於這個「若且唯若」的前提,被擱置的議案在本次臨時校務會議散會時即自動消失。

此一前提的兩部分皆值得商榷。關於第一項,台大內規並無任何明文規定。議事人員所言想應依循內政部《會議規範》第三十八條:「擱置之議案,得於本會期中動議抽出之」。可是,恐怕有不少台大師生不知道,這套定稿於戒嚴時代的《會議規範》五十多年來未經修訂,而且內政部自己都明言,自1970年以來,《會議規範》「不屬於法規,而且不具有強制性的規範效力」;如果機關或團體先決議採用之,它才會具有效力。5見內政部網站之《常見問答》。若無強制效力,就只是僅供參考而已。

《台大電機資訊學院院務會議規則》第十四條規定:「院務會議之議事規則參考內政部公布施行之『會議規範』辦理」。相反地,《國立臺灣大學校務會議規則》、《國立台灣大學校務會議議事程序彙編》皆無這種規定。根據台大網站的公開資料,台大校務會議二十年來未曾做過這種決議。更早的會議呢?在場的資深教授知否?這問題其實是白問的,因為教授們在此次臨時會中竟然討論起「會議規範」第四十八條明言「不得討論」的擱置動議——學生代表因而不得不一再要求主席按照議事規則處理。

至於「會期」的定義,《國立台灣大學校務會議議事程序彙編》第十三項所謂的「特別會期(或稱為臨時會議)」的確已在「每次的校務會議」與「會期」之間劃上等號。不過,此文件的相關部分僅是議事人員彙編的參考資料,並非經過校務會議投票認可的校內法規。

更重要的是,倘若每場校務會議皆應視為單一「會期」,而且《會議規範》應被遵守,那麼,台大校務會議的所有決議都不可能在下次會議被復議。為什麼?因為《會議規範》規定復議「須提出於同次會或同一會期之下次會」(第七十九條)。然而,台大的歷史告訴我們,散會之後,議決之案並非動不得。二○○一年三月十七日的校務會議通過了一項臨時動議,「修正上次會議」的某項決議。這就是「復議」啊!台大校務會議的這個往例告訴我們,以下兩項至少有一項不成立:「每次校務會議為單一會期」、「內政部『會議規範』應被遵守」。由此可見,今年臨時會的那個「若且唯若」的前提站不住腳。據此,三月下旬被「冷凍」的提案當然可以在預訂於今年六月召開台大校務會議中被「解凍」。

內政部《會議規範》並非金科玉律。政大之《校務會議規則》基本上「準用內政部公布施行之會議規範」,但又特別規定:「復議動議,應於原案議決後之下次會議散會前提出」(第十三條之一)。政大顯然早已發現,《會議規範》的「會期」過度限縮「復議動議」的可能性,所以修訂內規,避免作繭自縛。

政大的這項規則近似於《民權初步》所言:復議「只可發於同時,或於下會,若過兩會期之後則不能再發」6孫文,《民權初步》,第七十九節。。按照孫文此書,被擱置的議案亦可在「下期」被解凍,而且該案「終歸打消」的時間點在「會期告終,或至會年之末」。7孫文,《民權初步》,一百二十八節。在校務會議的脈絡中,「會年」理應與「學年」相始終。

號稱孫文著作的《民權初步》基本上脫胎自沙德(Harriette R. Shattuck)撰寫於十九世紀末的《為女性而寫的會議規則手冊》8Harriette R. Shattuck, The Woman’s Manual of Parliamentary Law,  Boston, Lee and Shepard, 1892.。當時以「會年」為準的有效期限是否適合今日社會? 殊堪懷疑。一個簡單事實:這部在其副標題標舉「特別適用於女性社團」(especially adapted to women’s organizations )的手冊在二十世紀僅再版過一次,而且顯然是因為女性史研究興起而重獲注意9Boston, Lee & Shepard., 1975, collection “Gerritsen women’s history”.。沙德此書早已成為古董。至今猶仍被內政部《會議規範》奉為圭臬的《民權初步》又何嘗不是如此?!

在美國仍被廣泛採用的「羅伯特議事規則」(Robert’s Rules of Order)初版於1876年。雖然比沙德女士的著作還早,但這套議事規則至今已修訂了十次(最新版於2011年面世)。從原作者在世時的最後版本(第四版,1915年)到最新版(第十一版,2011年)上市後編寫或更新的眾家「參考書」,被「擱置」議案原則上可在下次會期(session)或「會議」(meeting)中被拿出來討論——除非兩次會議間隔三個月以上10Henry M. Robert, Robert’s Rules of Order, 4th ed.,  op. cit., pp.  110-111, 154 ; Jim Slaughter, Gaut Ragsdale, Jon L Ericson, Notes and Comments on Robert’s Rules, 4th ed., Carbondale, Southern Illinois University Press, 2012, p. 59.。一年至少開四次校務會議的台大不妨參考之。

百年來,羅伯特議事規則的歷代作者均強調,若要封殺議案,採用受限於較高的通過門檻(三分之二)的「反對考慮動議」或可被討論的「無期延期」方是正道,不宜提擱置動議。11Henry M. Robert, Robert’s Rules of Order, 4th ed., op. cit., pp. 138-140; Henry M. Robert III et al., Robert’s Rules of Order Newly Revised, 11th ed., Boston, Da Capo Press, 2011, pp. 215-216.擱置是基於明顯理由(尤其是有急迫性的)而選擇暫不處理,所以擱置動議優先順序高、不可被討論,而且其通過門檻僅為簡單多數。12純就技術面而言,既然被擱置的議案還「擺在桌上」(on the table),其提案陸續遭到「擱置」的台大校務會議學生代表其實可以在第二案被擱置後,隨即要求將被冷凍第一案解凍。雖然不會如願,但是第三案被擱置後,又可再提出針對前兩案「抽出動議」……如此一來,只有散會動議才能把與會代表從這個車輪戰的無盡迴圈中「解救」出來。

為了解決堆積如山的議案,美國國會動輒以擱置來封殺議案。這是特例。原則上,不論採行哪種議事規則,議事者都可迴避正常的討論表決,提出直接封殺議案的動議;但為保障少數權利,這種動議的通過門檻通常較高13參閱:Henry M. Robert, Robert’s Rules of Order, 4th ed., op. cit., pp. 48-49, p. 109。普及程度不若羅伯特規則的The Standard Code of Parliamentary Procedure中的「table」等於封殺,但其通過門檻為三分之二。。台大校務會議為什麼無視這個基本原則,接連誤用擱置動議?純因無知?抑或明知故犯?不管下任台大校長是否姓管,大學自治的技術品質與程序正義都值得受到更多的關注。這場「掉漆」得令人啼笑皆非的臨時校務會議恐怕只是問題的冰山一角。

Notes   [ + ]

1. 馮靖惠,〈台大校長遴委會發言人:擱置反管提案 等於退回〉,《聯合報》,2018年3月25日。
2. 在此次的台大臨時校務會議中,議事人員劉先生在受命解釋擱置動議時提到,美國國會常祭出擱置動議來封殺議案。劉先生沒講的是,美國國會平時待處理的議案在十九世紀就已多到難以消化,所以不得不跳脫傳統常規,容許用不得討論、簡單多數即通過的擱置動議來迅速封殺多數黨不要談的議案。美國國會殿堂內每年交付投票的案件數以千計。台大校務會議有如此沈重的負擔嗎?以上學期的第一次校務會議為例:包含兩個臨時動議在內,總共才十七個議案。參閱:Henry M. Robert, Robert’s Rules of Order Revised, 4th ed., Chicago, New York: Scott, Foresman and Company, 1915, pp. 107-108.
3. 台大校方公佈的會議記錄相當簡略,未能反映議事過程。筆者主要參考的是台大意識報公佈之現場錄音。讀者亦可參閱刊載於《新頭殼》的文字整理,尤其是其中的第二篇:陳香蘭,〈大揭錄 2:台大臨時校務封殺「成立台大校長遴選爭議調查小組」〉。
4. 吳柏軒、林曉雲,〈 管中閔爭議5案 台大全封殺〉,《自由時報》,2018年3月25日。
5. 見內政部網站之《常見問答》。
6. 孫文,《民權初步》,第七十九節。
7. 孫文,《民權初步》,一百二十八節。
8. Harriette R. Shattuck, The Woman’s Manual of Parliamentary Law,  Boston, Lee and Shepard, 1892.
9. Boston, Lee & Shepard., 1975, collection “Gerritsen women’s history”.
10. Henry M. Robert, Robert’s Rules of Order, 4th ed.,  op. cit., pp.  110-111, 154 ; Jim Slaughter, Gaut Ragsdale, Jon L Ericson, Notes and Comments on Robert’s Rules, 4th ed., Carbondale, Southern Illinois University Press, 2012, p. 59.
11. Henry M. Robert, Robert’s Rules of Order, 4th ed., op. cit., pp. 138-140; Henry M. Robert III et al., Robert’s Rules of Order Newly Revised, 11th ed., Boston, Da Capo Press, 2011, pp. 215-216.
12. 純就技術面而言,既然被擱置的議案還「擺在桌上」(on the table),其提案陸續遭到「擱置」的台大校務會議學生代表其實可以在第二案被擱置後,隨即要求將被冷凍第一案解凍。雖然不會如願,但是第三案被擱置後,又可再提出針對前兩案「抽出動議」……如此一來,只有散會動議才能把與會代表從這個車輪戰的無盡迴圈中「解救」出來。
13. 參閱:Henry M. Robert, Robert’s Rules of Order, 4th ed., op. cit., pp. 48-49, p. 109。普及程度不若羅伯特規則的The Standard Code of Parliamentary Procedure中的「table」等於封殺,但其通過門檻為三分之二。

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