選舉如賽跑,遴選像壘球

前言:本文之精簡版〈遴選≠選舉 管案教育部不敢不管〉已於6月5日刊載於《自由時報》。
該投書於6月3日寄出;翌日,台大宣布該校委託律師,提出訴願。台大此訴願聲明附件二為該校於5月22日行文教育部的函件,其說明第九項明言:教育部可對校長遴選做「合法性審查」。台大校方的這項陳述與拙文的解說互證:公立大學校長遴選作業結束後,教育部並非只能當橡皮圖章。
雖經2005年的修訂,大學法架構下的「大學自治」仍在相當程度上受到國家約束。幾個月來,不少論者漠視此一法制現實,而將個人的憑空想像或主觀期待的「大學自治」投射在台大校長人事案爭議。這類顛倒夢想不僅毫無助益,而且只會使問題無謂地失焦與複雜化。

台大校長人事案延燒一學期,數度有人揚言要跟教育部對簿公堂,包括日前到教育部抗議的的那幾位學生。

不少人援引大學法第九條的「經公開徵求程序遴選出校長後,由教育部或各該所屬地方政府聘任之」,逕而認定:遴選委員會做出決定後,教育部所能做的只有把人名日期填入聘書。倘若這種解讀正確,亦曾撂話提告的管中閔其實不必講「大學法第九條精神」。因為「精神」兩字猶如畫蛇添足。既言「精神」,就是在字裡行間解讀。所以,管先生的用語不啻宣告:大學法第九條並未明白清楚地規定說,教育部須自動接受遴選委員會的決議。

關於公立大學校長,大學法所規定的程序是「遴選」,不是「選舉」。很多人將遴選與選舉混為一談,這使台大校長人選案的議論徒增不必要的謬論與空轉,非但無助於解決問題,而且憑添一波波的擾攘。

「選舉」、「遴選」大不同

半個多世紀以來,我國的組織法與人事法規在使用「選舉」與「遴選」時,從未將兩詞互換使用。顯然,歷來的立法者都認為,這兩個詞的含意不同。

古代即有遴選,其意思略同「挑選」1例如「玄宗為太子,遴選宮僚,以〔賈〕曾為舍人」(《新唐書‧列傳第四十四》)。。若更仔細而言,遴選有「精挑細選」的意思。

至於選舉,我們不必去故紙堆裡考究。台灣人如今習以為常的民主選舉源自西方。

在民主體制中,選舉有兩個「遴選」所無的基本規則:首先,每個適格的團體成員皆有選舉權,而且其他人無此權利;其次,選舉贏家即取得任職資格。選舉委員會只能處理計票爭議,不能處理賄選等問題——這些問題只能在選後交由司法機關處理。

賽跑與選舉有相似的終局模式:最先衝過終線的跑者即是冠軍得主;當場的主賽者只能技術性地判定兩個幾乎同時衝過終點線的選手的真正勝者。服用禁藥之類等問題一律在賽後另外交由專責的組織或機構負責處理。

在我國的法規體系中,有數以百計的「遴選」,大學校長遴選僅是其中之一。其它各種遴選皆不符上述的兩項選舉基本規則,大學校長遴選焉能例外?

台灣有許多法規將遴選的權責完全授予主管機關、甚或其首長,且常將遴選與聘任併為「遴聘」,例如農委會委員「由行政院遴聘」2《 行政院農業委員會組織條例 》,第14條。,財團法人國家實驗研究院董事「由行政院院長遴聘」3《國家實驗研究院設置條例 》,第7條。類似的法規條文不勝枚舉,於此僅補列兩項:《中央廣播電臺董監事遴聘辦法》,第2條;《金鼎獎獎勵辦法》,第5條。。在這類程序中,雀屏中選就像擊出全壘打。不過,獲選者若突然醜聞上身,就難回本壘(受聘)了。倘若事實證據俱在,跑壘者必遭封殺:通過「外役監遴選」的受刑人若在提解前被發現持有毒品,法務部矯正署應「取消其當次遴選結果」4《外役監受刑人遴選實施辦法》,第8條。

三壘本壘有時就是相距甚遠。公文旅程越長,變卦機率越大。國家表演藝術中心董事由文化部遴選,「提請行政院院長聘任之」5《國家表演藝術中心董事長董事與監事遴聘解聘及補聘辦法》,第2條。。誰能保證行政院長與文化部必然意見一致?

有時,通過遴選只算是一壘安打:「經遴選為法官者,應經研習」,其中由執業未滿六年的律師轉任者尚須通過候補、試署兩階段才得以「修成正果」6相關規定見《法官法》,第二章。。有時,通過遴選者必有人回不到本壘:中研院院長遴選結果是一份交給總統圈選的三人名單7《中央研究院組織法》,第3條。;台大各學院院長亦循此模式由校長「擇聘」8見各學院之「院長遴選辦法」與《國立臺灣大學文學院院長選任辦法》。學院門牆外善於舉一反三的人不免會問:大學自治,這很好啊!可是,各學院的院長不是應該完全由各學院自行決定嗎?怎會由校長「欽點」呢?。同樣地,法院庭長9《法院庭長任期調任辦法》,第5條。、法官助理10《法官助理遴聘訓練業務管理及考核辦法》第9條:「各法院所需法官助理由各權責法院優先就遴選錄取人員名冊依序分配予各用人法院聘用;人數不足時,再就招考錄取人員成績順序依序分配。未獲分配者,列為候用名冊」、農會總幹事11相關規定見《農會法》,第25條。2018年的台南市總幹事候聘登記人遴選合格人員共有38人,而台南市各級農會總數僅33個,所以至少有5位合格者無法被農會聘任。的遴聘也往往會出現因僧多粥少而有通過遴選者未獲聘任或「候任」者。

私立大學的校長遴選結果也是一份名單,董事會「圈選」名單上的某一人後,報請教育部「核准聘任」12《大學法》,第9條。各校的運作方式大同小異,例如東吳大學:「遴選二至三人為校長建議人選,連同其個人之詳細資料及遴委會審查意見,送請董事會圈選一人為校長」(《東吳大學校長遴選委員會組織規程及運作辦法》,第12條)。

難道私立大學「卡細漢」?

有些論者主張:大學法第9條關於公立大學校長的部分無「核准」一詞,所以教育部只能接受台大遴選委員會的決定。按照這種推論,其決定尚須經過董事會、教育部兩關的私立大學校長遴選委員會豈不是比公立的矮兩截?如此一來,大學法第9條恐怕難脫歧視私立大學之嫌,而有違憲之虞。這種主張到頭來是在拆自己的台喔。

此外,這些論者往往也以「大學自治」為由而主張,教育部必須聘任管中閔。這就更怪了:難道那些校長人選須經教育部「核准」的私立大學就無「自治」權利可言嗎?還是說,私立大學的自治權本該比公立的「小一號」?

或謂,公立大學校長遴選委員會內已有教育部遴派的代表,而私立大學的委員會沒有,所以大學法才會規定,私校校長人事案須經教育部核准。這種說法意味著,教育部對公立大學校長人事案也有某種「核准權」,而且這種權力由其遴派的三名代表執行。換言之,教育部本來就有權透過其遴派的代表,直接介入各公立大學校長遴委會,而這三名代表只是教育部伸進校長遴委會的手。這種解釋等於是同意:教育部可以有系統地違反自己所訂定的《國立大學校長遴選委員會組織及運作辦法》第3條所言:「遴委會應本獨立自主之精神執行下列任務〔…〕」。若然,十二年來的各公立大學校長遴委會都未完全本於「獨立自主之精神」囉?照此推論下去,甭說選出管中閔的遴委會有問題,每位現任的公立大學校長的正當性都值得被質疑。代誌大條囉!

按照《國立大學校長遴選委員會組織及運作辦法》第3條,校長遴選委員會裡必須獨立運作。循此,不論是由教育部指派的、或由大學選派出來的,遴選委員都不應是教育部或大學的代理人。所以,我們又回到剛才所點出的問題了:難道教育部對私立大學校長人選有百分之百的准駁權,而對公立校長人選的准駁權為零嗎?如果這就是大學法第9條的「精神」,私立大學校院協進會應該要求修改這條歧視性法律,而不是突然冒出來,在台大此案插花,還悲憤地說什麼「這是大學自治最黑暗的時刻」。13私立大學校院協進會在四月二十九日針對教育部對管案的處置發表了這麼一份聲明:〈這是大學自治最黑暗的時刻〉。個人認為這份文件是我國大學自治史上最烏龍的一份聲明(理由如本文所述)。誠心建議這個由國內三十四所著名私立大學(或學院)組成的社團:往後在針對法制問題發表這種聲明之前,找幾位法學界專家過目一下。

「聘任」是一種權責

我國法規中的「聘任」絕非只是製寫一紙聘書。大學行政主管皆知,「助教及行政主管之聘任(兼),係屬校長權責」(教育部於2011年之函釋14教育部100.08.11臺人(一)字第1000126632號函。)。另根據行政法人法,行政法人董監事之聘任屬於「監督機關的權限15《行政法人法》,第 15條。。法人如此,遑論機關!

國會在2005年修訂大學法時,阻擋了教育部草案所規劃的大學法人化。是以,大學至今仍是大法官釋字第382號所界定的「機關」16台大校方一向明瞭,該校是教育部的下級機關,所以總是在行文時稱教育部為「鈞部」。。正因為上級機關對下級機關人事案負有權責,監察院才有理由在去年十一月針對陽明大學校長人事案調查教育部「有無違失或怠忽職守」17《監察院新聞稿》,2017年11月3日。提案調查的監委仉桂美、王美玉均為前總統馬英九所提名、任命。。試問,當時有誰高舉大學自治旗幟,反對監委調查?試想,已被尚方寶劍指著的教育部豈敢對今年爆發的台大校長遴選爭議裝聾作啞?

為挺管而告教育部?省省吧!納稅人的血汗錢不該被這樣用啊!

Notes   [ + ]

1. 例如「玄宗為太子,遴選宮僚,以〔賈〕曾為舍人」(《新唐書‧列傳第四十四》)。
2. 《 行政院農業委員會組織條例 》,第14條。
3. 《國家實驗研究院設置條例 》,第7條。類似的法規條文不勝枚舉,於此僅補列兩項:《中央廣播電臺董監事遴聘辦法》,第2條;《金鼎獎獎勵辦法》,第5條。
4. 《外役監受刑人遴選實施辦法》,第8條。
5. 《國家表演藝術中心董事長董事與監事遴聘解聘及補聘辦法》,第2條。
6. 相關規定見《法官法》,第二章。
7. 《中央研究院組織法》,第3條。
8. 見各學院之「院長遴選辦法」與《國立臺灣大學文學院院長選任辦法》。學院門牆外善於舉一反三的人不免會問:大學自治,這很好啊!可是,各學院的院長不是應該完全由各學院自行決定嗎?怎會由校長「欽點」呢?
9. 《法院庭長任期調任辦法》,第5條。
10. 《法官助理遴聘訓練業務管理及考核辦法》第9條:「各法院所需法官助理由各權責法院優先就遴選錄取人員名冊依序分配予各用人法院聘用;人數不足時,再就招考錄取人員成績順序依序分配。未獲分配者,列為候用名冊」
11. 相關規定見《農會法》,第25條。2018年的台南市總幹事候聘登記人遴選合格人員共有38人,而台南市各級農會總數僅33個,所以至少有5位合格者無法被農會聘任。
12. 《大學法》,第9條。各校的運作方式大同小異,例如東吳大學:「遴選二至三人為校長建議人選,連同其個人之詳細資料及遴委會審查意見,送請董事會圈選一人為校長」(《東吳大學校長遴選委員會組織規程及運作辦法》,第12條)。
13. 私立大學校院協進會在四月二十九日針對教育部對管案的處置發表了這麼一份聲明:〈這是大學自治最黑暗的時刻〉。個人認為這份文件是我國大學自治史上最烏龍的一份聲明(理由如本文所述)。誠心建議這個由國內三十四所著名私立大學(或學院)組成的社團:往後在針對法制問題發表這種聲明之前,找幾位法學界專家過目一下。
14. 教育部100.08.11臺人(一)字第1000126632號函。
15. 《行政法人法》,第 15條。
16. 台大校方一向明瞭,該校是教育部的下級機關,所以總是在行文時稱教育部為「鈞部」。
17. 《監察院新聞稿》,2017年11月3日。提案調查的監委仉桂美、王美玉均為前總統馬英九所提名、任命。

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