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備思集

郭維雄 著作

中國國民黨顛覆民權主義

Louis Dalrymple,  Making-up for a new rôle  (1896).

For God, it is better not to believe than to be a false believer, a hypocrite!
Pope Francis

在去年前高雄市長韓國瑜被高雄選民罷免後的四十八小時之內,黃捷、王浩宇、陳柏惟即遭「報復性罷免」鎖定;1籌備多時的第四集「林昶佐」亦於今日確定搬上舞台。2既然自起心動念即意在報復,罷免理由云云只是先射箭再畫靶,何患無辭。循此報復模式,我國大可輕鬆超越在1997至2003年期間發動5303次罷免的秘魯,打破世界記錄。3輕鬆,因為秘魯之罷免僅限於地方層級,而且連署門檻較高(二成五)——除了台灣,世上僅有玻利維亞、古巴、厄瓜多、委內瑞拉可對任何民選公職發動罷免。4

自兩百多年前制訂的美國憲法以降,大多數民主國家迄今未將罷免入憲;5法國、義大利、西班牙等國憲法甚且明文宣告,可由選民或政黨解除的「命令委任」(imperative mandate)無效。6由歐盟創設、目前會員國已多達六十二個(包含美、韓)的憲政諮詢機構威尼斯委員會(Venice Commission)在2019年通過的一份報告則如此定位罷免:僅在特殊情況下才可針對直選之行政職動用的安全閥7台灣的罷免觀念顯然在光譜的另一邊:只要夠多的選民(目前選罷法的連署門檻是百分之十)覺得某位民選公職「不好」,即可發動罷免。

這種寬鬆的觀念襲自孫文的民權主義:

如果政府是不好的,我們四萬萬人可以實行皇帝的職權,罷免他們,收回國家的大權。8

關於罷免,孫文的認識大多來自初由民粹主義者倡議、後於二十世紀初在美國西、北部的幾個州與市(如密西根、洛杉磯)立法通過的直接民主機制。9孫文在民權主義第六講打包票說,選舉、罷免、創制、複決四權「是經驗中的事實,不是假設來的理想。我們現在來採用,是很穩健的,並沒有什麼危險」;10然而,他在卷末推薦的《全民政治》(Delos Franklin Wilcox著,廖仲愷譯)在序論即警示:這些新近的經驗不夠完備,「未足為將來安全之師導」。11

歷史告訴我們,孫文顯然太樂觀,把政治運作講(想?)得太簡單。姑且不論二十四史裡有多少良臣被皇帝視為「不好」而遭謫貶、處死,百多年來有層出不窮的事例顯示,孫文未能看到、亦沒料算到,罷免制度在實務上未必只是「全民」掌控政府的工具,甚至可能致使全民為少數人的鬥爭而付出時間與金錢,同時形成一股妨礙政務運作的掣肘力量。即以甫落幕的加州州長罷免案為例,此案在美國東西兩岸均引發驚嘆:這個意在避免富豪或政客壟斷權力而創設的制度竟成了極少數「有力者」的政治武器12這是後知後覺。早在一九一四年,美國政論家Herbert Croly即已洞察,公民連署機制勢必讓擅於操作且持續堅持的少數人擁有巨大的權力,讓他們能驅使選民去投票13。Croly之預言後來果然變成「經驗中的事實」:秘魯人在二十世紀末以實際行動(與大量公帑)轟轟烈烈地示範了如何把民選公職變成臨時工。我們不必為此而渡洋遠赴加州或秘魯考察:國民黨已再三以行動揭露自家祖師爺的大漏洞。

百餘年前即被Herbert Croly定位為「終極防護措施」(ultimate safeguard)14的罷免猶可被輕易濫用,遑論易遭政客、利益團體或極端份子劫持(hijack)的公投。15有別於歐美政客的暗渡陳倉,朱立倫這回耍的是「陽謀」。他一再鼓吹以公投對政府「不信任投票」,無視孫文講述的基本定義:創制、複決是用來「管理法律」,並非用來「管理官吏」

有了治人,還要有治法。人民要有什麼權,才可以管理法律呢?如果大家看到了一種法律,以為是很有利於人民的,便要有一種權,自己決定出來,交到政府去執行。關於這種權,叫做創制權,這就是第三個民權。若是大家看到了從前的舊法律,以為是很不利於人民的,便要有一種權,自己去修改,修改好了之後,便要政府執行修改的新法律,廢止從前的舊法律。關於這種權,叫做複決權,這就是第四個民權。16

政府與主要政黨有責任對公投表達意見(即使是不置可否),但起碼應謹守就事論事的原則。對人、對政黨的支持反對一旦被混入公投宣傳,部分選民之政策判斷難免因而遭到扭曲。這種基於一人一黨之私的策略只要鼓動了關鍵少數,即可能會讓誤國誤民的選項在投票結果中勝出,使全民政治變成全民遭殃的政治。簡言之,公投是對事不對人:一旦混淆,宛如玩火。17

荒唐悖理之處不止一端。

按照憲法增修條文,只要有三分之一的國會議員連署,國會即可對閣揆進行「不信任案」投票(第三條第二項第三款)。國民黨目前在國會的席位正好超過連署門檻,足以在國會發動不信任案,根本不可、亦不必捨法定正常途徑而僭用公投程序。

在二十世紀後半期整整五十年期間,三民主義一直是大學聯考必考科目,連報考醫科者也無法倖免;況且,現行的行政立法制衡機制至今已運作二十多年,人盡皆知,行政院是對立法院負責18。「以公投對政府不信任投票」?!朱立倫主席竟提出這種不倫不類的號召,實在太藐視選民。

亦因藐視選民,才會有民選市長初任半年即玩弄選舉制度,角逐大位。韓國瑜落得兩頭空,然而,提名他參選總統的國民黨領導階層豈無責任?這些人若懂得反躬自省,就不會四處尋獵易遭罷免的議員。

昔日,蔣介石遺囑堅守的「民主陣容」實為「萬年國會」;而今,一幫黨國遺老遺少青出於藍,濫用四權,惡搞民權主義。國民黨黨主席就職誓詞所謂的「奉行三民主義」只是飾詞罷了。

Notes
  1. 韓國瑜的罷免案在2020年6月6日投票通過,6月8日當天已有不少媒體報導提到一份五人名單,例如東森新聞,〈韓粉氣炸!全台恐掀報復性罷日免 5人被列首波名單〉,2020年6月8日上午10時18分。兩天後,關鍵評論網編輯整理相關資訊時,黃、王、陳三人依仍榜上有名,見:李秉芳,〈罷韓之後:新黨發起罷免「草包」陳柏惟,還有誰也面臨「報復性罷免」?〉,關鍵評論網,2020年6月10日。儘管這三個罷免案並非由國民黨黨部發起,但皆出自其「側翼」或支持者的手筆,而且國民黨體系不僅無役不與,且是實質上的推動主力。[]
  2. 賴于榛,〈林昶佐罷免案成立 中選會:明年1月9日投票〉,中央社,2021年12月3日。[]
  3. 請參閱Yanina Welp, “Recall Referendums in Peruvian Municipalities: a Political Weapon for Bad Losers or an Instrument of Accountability?,” Democratization 23, 7 (2016), pp. 1162-1179.[]
  4. Yanina Welp, “Recall referendum around the world: origins, institutional designs and current debates”, in Laurence Morel and Matt Qvortrup, eds., The Routledge Handbook to Referendums and Direct Democracy (London: Routledge, 2018), pp. 451-463.[]
  5. 按照Yanina Welp的研究(同前註),只有十九國將罷免納入其憲法或國家法律:除了上述的台灣、玻利維亞、古巴、厄瓜多、委內瑞拉,尚有可罷免國會議員的俄羅斯、衣索比亞、吉里巴斯、吉爾吉斯、奈及利亞、賴比瑞亞、烏干達、巴拿馬、帛琉、哥倫比亞、日本、波蘭、秘魯;列支敦士敦則只能包裹式地罷免整個國會(等於由人民解散國會)。另,英國在2015年通過的Recall of MPs Act規定,在特定條件下可對國會議員發動罷免:被判處一年以上徒刑、被紀律委員會剝奪十日以上的會議出席權、謊報或浮報公費支出。此外,德國基本法第五十一條規定,各邦政府可召回(abberufen)其先前指定出席聯邦參議院(Bundesrat)的邦政府成員,此機制有別於一般所認知的罷免。[]
  6. 法國憲法第27條;義大利憲法第27條;西班牙憲法第67條第2款;德國基本法第67條第2款。[]
  7. European Commission For Democracy Through Law (Venice Commission), Report on  the Recall of Mayors and Local Elected Representatives (Strasbourg, 4 July 2019).[]
  8. 孫文,《三民主義建國大綱》(上海:商務印書館),頁117。粗體標示為筆者所加。[]
  9. 孫文,《三民主義建國大綱》,前引書,頁91。關於十九世紀民粹主義與直接民主的關係,可參閱Jane Mansbridge and Stephen Macedo, “Populism and Democratic Theory,” Annual Review of Law and Social Science 2019, pp. 59-77; Patrick L. Baude, “A Comment on the Evolution of Direct Democracy in Western State Constitutions,” New Mexico Law Review 28, 2 (1998), pp. 343-353。[]
  10. 孫文,《三民主義建國大綱》,前引書,頁153。[]
  11. 威爾確斯(Delos Franklin Wilcox),《全民政治》,上海,民智書局,第二版,1925,頁20。原文為:「I have felt that this experience [the experience of these states and cities under the new forms] is too recent and too incomplete to be a safe guide to the future […]」,Delos Franklin Wilcox, Government by All the People, or The Initiative, the Referendum, and the Recall as Instruments of Democracy (New York: Macmillan, 1912), p. vii。此書在台灣僅於1957年印行過一次,六十年來到底有多少自稱「中山先生信徒」的人讀過?[]
  12. Joe Ferullo, “Recall: The incredible expense of indulging whims of a political minority,” The Hill, 14 Mrach 2021; Thomas Fuller, Maggie Astor and Conor Dougherty, “As California Votes, It Rethinks Its Tradition of Direct Democracy,” The New York Times, 14, Sept. 2021; Editorial Board, “The California Recall System Subverts Representative Democracy,” The Washington Post, 15 Sept. 2021. []
  13. Herbert Croly, Progressive Democracy (New York, NY: Macmillan, 1914), p. 306.[]
  14. Herbert Croly, Progressive Democracy, p. 325.[]
  15. 在直接民主經驗不足的國家,政黨甚易為其政治利益而發動公投,可參閱Sergiu Gherghina, “Hijacked Direct Democracy: The Instrumental Use of Referendums in Romania,” East European Politics and Societies and Cultures 33, 3 (August 2019), pp. 778-797。即使在程序上是「由下而上」地透過公民發起、連署的創制複決也是如此。相關研究文獻相當多,可參閱Uwe Serdült and Yanina Welp, “Direct Democracy Upside Down,”  Taiwan Journal of Democracy 8, 1 (2012), pp. 69-92;Elizabeth Laposata, Allison P. Kennedy and Stanton A. Glantz, “When Tobacco Targets Direct Democracy,” Journal of Health Politics Policy and Law 39, 3 (June 2014), pp. 537–564;Institute of Race Relations, Direct democracy, racism and the extreme Right, European race audit briefing paper, No. 2 (London: Institute of Race Relations, 2012;Glen Gendzel, “The People versus the Octopus: California Progressives and the Origins of Direct Democracy,” Siècles [Online] 37 (2013), online since 23 June 2014。[]
  16. 孫文,《三民主義建國大綱》,前引書,頁149。此處標點採現代式標點符號。[]
  17. 一般而言,朝野主流政黨會做通盤考量,不至於為削弱對手而罔顧國家整體利益——短視愚蠢的在野者才會製造一個將來自己執政時仍須面臨的困境(正因國家利益超越黨派利益,法國朝野兩大黨在1992年面對馬斯垂克條約公投案時皆主張投贊成票,而且兩黨內部皆出現堅持傳統主權觀念的反對派)。對於看不見執政希望的小黨而言,某些公投案(視議題而定)是自我宣傳的好機會,他們或許會藉機貶損其他政黨;但若矛頭僅針對部分主要政黨,到頭來可能徒讓其他大黨坐收漁翁之利(在採單一選區制的選舉,尤易如此)。至於反體制的極端勢力,他們完全不必考慮重大政策的後果,因為國家的失敗就是主流政黨的失敗,就是他們坐大的溫床。就此觀之,眼前浮現一個殊堪玩味的問題:國民黨現在的自我定位。[]
  18. 此原則早已存在於憲法第五十七條。[]

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